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10 NOVEMBRE 2025 (#116)
MILLE FEUILLES, MILLE RAISONS DE NE RIEN CHANGER...
Coût, complexité, confusion… Faut-il vraiment simplifier l’architecture territoriale française ? Ou risquerait-on d’y perdre ce qui fait la richesse de notre démocratie locale ? Derrière la critique du millefeuille, que voulons-nous vraiment réparer ?… ..
La France comptait 34 935 communes au 1er janvier 2024, dont 34 806 en métropole et 129 dans les départements d’outre-mer, un chiffre sans équivalent en Europe qui découle d’une tradition de morcellement local remontant à la Révolution (Vie Publique, « 34 935 communes au 1er janvier 2024 », 2 janvier 2024).
Depuis la réforme territoriale de 2016, la France métropolitaine est divisée en 13 grandes régions, contre 22 auparavant, censées gagner en poids économique et lisibilité territoriale. Cette fusion n’a pourtant pas mis fin aux doublons administratifs (Wikipédia, « Région française », 2024).
Le pays compte 101 départements en 2025, dont 96 en métropole et 5 en outre-mer. Ce niveau intermédiaire, souvent jugé redondant, reste maintenu malgré des appels récurrents à le fusionner avec les régions (Régions et Départements, « Données administratives », 2025).
En matière de mobilité locale, la France recense 707 Autorités Organisatrices de la Mobilité (AOM) en 2024, fragmentant fortement l’action publique et rendant difficile la coordination des politiques de transport (Observatoire France Mobilités, « AOM », 2024).
Le coût du fameux “millefeuille administratif” français est évalué à 7,5 milliards d’euros par an, selon un rapport de Boris Ravignon, en raison de l’enchevêtrement des compétences entre État, régions, départements, intercommunalités et communes (Le Monde, « Le coût du mille-feuille administratif », 29 mai 2024).
À titre de comparaison, l’Allemagne ne compte qu’environ 11 000 communes, soit près de trois fois moins qu’en France, après un vaste mouvement de regroupement engagé dans les années 1970 (deutschland.de, « L’Allemagne et ses communes », 2023).
En Italie, la structure territoriale repose sur 20 régions, 109 provinces et 8 094 municipalités, soit une densité administrative déjà plus réduite que celle de la France, malgré une histoire administrative comparable (autoitaly.fr, « Municipalités italiennes », 2024).
Au Royaume-Uni, les subdivisions territoriales combinent 130 comtés, 387 districts et 32 239 villes réparties entre les quatre nations constitutives, selon une logique très différente, davantage axée sur les fonctions que sur les statuts (villes.co, « Royaume-Uni », 2024).
Les États-Unis possèdent un territoire découpé en 59 États, 3 225 comtés et 35 946 villes, mais avec des compétences locales plus larges et une autonomie administrative renforcée (villes.co, « États-Unis », 2024).
Le Japon a mené une vaste réforme de fusion communale : le pays comptait 1 746 municipalités en 2011, contre plus de 3 200 en 1999. Ce regroupement, facilité par une loi incitative de 2004, vise à rationaliser la gestion locale (Wikipédia, « Subdivisions du Japon », 2024).
En 2023, la Cour des comptes française soulignait la persistance de doublons fonctionnels entre collectivités, en matière de culture, de transport, de développement économique, et appelait à « clarifier les compétences sans créer de nouvelles structures » (Cour des comptes, Rapport annuel public 2023, février 2023).
Selon l’Institut Montaigne, la multiplication des strates locales génère « un sentiment de dilution des responsabilités », un frein majeur à l’efficacité de l’action publique, et favorise une inflation réglementaire locale mal maîtrisée (Institut Montaigne, « Simplifier la carte territoriale », 2022).
Le vrai problème, ce n’est pas qu’il y a trop d’échelons, c’est qu’il n’y a plus de cap. Le territoire n’est plus animé. Le système n’est plus coordonné. Le millefeuille est l’excuse facile ou le faux prétexte de notre perte de sens.
En France, les collectivités locales vivent une crise de finalité. Chaque réforme territoriale a été guidée par la logique budgétaire, jamais par un projet politique partagé. On a fusionné les régions sans concertation. On a élargi les intercommunalités à marche forcée. On a dévitalisé les départements, puis on les a recentrés sur l’action sociale. Résultat : personne ne comprend plus qui fait quoi. Et encore moins pourquoi.
La France n’a pas besoin d’un big bang institutionnel mais d’un réarmement de la puissance publique territoriale.
Qu’est-ce qu’une commune aujourd’hui ? Qu’attend-on vraiment d’un département ? Quelle vision porte une région ? Sans réponse à ces questions, toute simplification ne fera qu’ajouter de la confusion à la confusion.
Le millefeuille est un système vivant, en suspens, qui attend qu’on s’en occupe sérieusement. Il faut le rendre intelligible, réorienter les flux de décision, reconnecter les institutions aux usages citoyens.
Le vrai courage politique, c’est d’assumer la complexité comme une richesse et de la rendre gouvernable.
La complexité du système tue la réactivité, dilue la responsabilité, alimente la confusion. Résultat : les citoyens ne savent plus à qui s’adresser, les élus eux-mêmes peinent à se coordonner, et les politiques publiques s’enlisent.
Ce n’est pas seulement une affaire d’économie — même si 7,5 milliards d’euros seraient gaspillés chaque année selon le rapport Ravignon. C’est une question de lisibilité et d’efficacité.
Comment réindustrialiser un territoire si chaque projet doit être validé par trois ou quatre niveaux différents ? Comment accélérer la transition énergétique quand les compétences sont fragmentées entre régions, départements et intercommunalités ? Comment assumer une souveraineté locale si la structure même du pouvoir empêche toute vision cohérente ?
Les comparaisons internationales sont sans appel. L’Allemagne a fusionné massivement ses communes, le Japon a réduit de moitié ses municipalités depuis 2000. Même les États-Unis, pourtant très décentralisés, offrent une lecture plus claire des responsabilités entre niveau fédéral, États et municipalités.
En France, la multiplication des sigles — EPCI, PETR, SCoT, etc. — reflète l’obsession du compromis institutionnel au détriment de l’action publique.
Il faut trancher : fusionner les communes de moins de 1 000 habitants, supprimer les départements dans les métropoles, clarifier les compétences entre les régions et les intercommunalités.
Et surtout, rendre les responsabilités visibles : un problème = un acteur = une solution. Ce n’est pas en conservant une organisation héritée du XIXe siècle qu’on affrontera les défis du XXIe.
Supprimer des communes, fusionner les structures, élaguer les échelons : tout cela revient, in fine, à éloigner les citoyens de la décision publique.
Le maillage territorial français n’est pas un bug, c’est une force. Il incarne la diversité du pays, sa ruralité, ses identités locales. La commune, c’est la démocratie de proximité, le dernier espace où le citoyen peut rencontrer un élu sans intermédiation. Le département, souvent moqué, est pourtant le seul niveau à bien couvrir la carte sociale : collèges, routes, solidarités. La région, plus stratégique, agit sur le long terme. Chacun a sa fonction.
Ce qui dysfonctionne aujourd’hui, ce n’est pas le nombre d’échelons, c’est l’appauvrissement de leurs moyens. Si les communes ferment leurs services, ce n’est pas parce qu’elles sont trop nombreuses, mais parce qu’elles manquent de personnels et de ressources. Si les compétences se chevauchent, c’est que l’État n’a jamais clarifié les rôles depuis la décentralisation de 1982. En somme, le millefeuille n’est pas un problème de structure, mais de méthode.
Vouloir le simplifier, c’est faire croire qu’en supprimant des couches on restaurera la confiance. Or c’est l’inverse : plus les territoires sont homogénéisés, plus les citoyens se sentent niés. La démocratie ne se gagne pas à la calculette. Elle se cultive dans la proximité, l’écoute, la diversité des formats.
Ce millefeuille, il faut le nourrir, pas l’écrémer.
« Un millefeuille sans recette ni cuisinier : voilà l’État Français » Diderot
BILLET. Simplifier le millefeuille administratif français, oui. Tout en conservant sa richesse et son potentiel : l’ancrage local, la proximité, la diversité. Il ne s’agit pas de raser une architecture institutionnelle à la hache, mais d’en faire un système lisible, coordonné, réactif.
La vraie simplification, c’est la clarification des responsabilités, la cohérence des circuits, l’intelligibilité de l’action publique.
Rendre les compétences résolument exclusives à chaque niveau. Aujourd’hui, mobilité, logement, développement économique, environnement… tout le monde s’en mêle, personne ne tranche. Il faut un principe clair : un domaine = un acteur. La région pour la stratégie, le département pour le social, la commune pour le quotidien. Interdiction des cofinancements en cascade qui diluent la responsabilité. Tout projet doit avoir un pilote unique, identifié.
Instaurer l’obligation de visibilité citoyenne. Chaque niveau de collectivité doit rendre compte une fois par an de ses actions, de son budget, de ses résultats — dans un format simple, public, comparé. Un journal de la commune, un tableau de bord régional, un bilan social du département. Si le citoyen ne comprend pas à quoi sert une structure, alors elle doit soit se transformer, soit disparaître.
Rationaliser le gloubi boulga. Réduire les doublons administratifs invisibles, fusionner les services supports, harmoniser les systèmes d’information, créer des guichets uniques mutualisés, physiques et numériques. Le service public doit être efficace, accessible, lisible et ouvert.
Imposer un pacte territorial de non-concurrence entre échelons. Trop de temps est perdu dans les conflits de périmètre, les luttes de pouvoir, les redondances de stratégie. Il faut imposer des contrats de coopération entre régions, départements et intercommunalités, avec des objectifs communs et une évaluation partagée. Ce qui compte, c’est le résultat.
Redonner du sens. Chaque échelon doit pouvoir répondre à la question : « que fais-tu que personne d’autre ne peut faire à ta place ? ». Si la réponse est claire, la légitimité est préservée. Sinon, la suppression devient légitime. Le problème n’est pas qu’il y ait plusieurs couches. Le problème, c’est qu’elles se répètent, se parasitent, s’ignorent ou se contredisent
Simplifier la France, c’est la laisser respirer. En finir avec la gestion kafkaïenne, sans renier l’héritage territorial. Clarifier, mutualiser, responsabiliser, sans déposséder les citoyens de leur démocratie locale.
Une urgence républicaine.
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