2027 : LAST CALL (PROJET LIVRE 6/15) : L’aristocratie d' État

CHAPITRE 5 — L’aristocratie d’État

L’huile dans les rouages : ils savaient, mais ont laissé faire.

Avant de chiffrer la facture et de tracer le chemin, un dernier détour. Les quatre verrous ne tiennent pas tout seuls. 152 milliards de déficit annuel. 3 416 milliards de dette. Un modèle social de 940 milliards dont le financement s’effondre à l’horizon de la décennie. La certitude d’un désastre d’ici 2050. Quelques voix se sont levées. Vite raillées. L’impasse a un visage. Celui d’une aristocratie d’État qui circule d’un rouage à l’autre, assure la maintenance quotidienne du dispositif, fait tourner l’ensemble sans friction apparente.

Elle n’est pas un cinquième verrou. Un verrou bloque. Cette aristocratie d’État est tout l’inverse. C’est l’huile qui entretient les verrous pour qu’ils soient bien sûrs de fonctionner. C’est elle qui modifie la monarchie républicaine de 1958 en un système qui permette de présider sans mandat, ni contre-pouvoirs.

Notre aristocratie d’État rend le système cohérent, intégré, auto-entretenu. Sans elle, les quatre verrous seraient quatre problèmes distincts. Ils auraient été visibles plus tôt. Ils auraient pu être traités séparément. Avec elle, ils forment une mécanique unique qui perdure mais dont le temps de la révision — et de la vidange — est venu.

Cette aristocratie a un point d’origine précis. Le 9 octobre 1945, cinq jours après la création de la Sécurité sociale, une ordonnance signée par de Gaulle crée l’École nationale d’administration. L’architecte en est Michel Debré. Les deux institutions — le modèle social et sa machine de gestion — relèvent de la même logique : plus jamais ça. La IIIᵉ République a échoué en partie parce que ses hauts fonctionnaires étaient recrutés par chaque grand corps selon ses propres réseaux, sans formation commune, sans culture de l’État partagée. L’ENA devait casser ce système : un concours unique, une formation commune. L’intention originelle était explicite : former des serviteurs de l’État, non des défenseurs de corps.

Quatre-vingts ans plus tard, ce sont les corps qui tiennent l’État.

Ses membres viennent des grands corps : Inspection des Finances, Conseil d’État, Cour des comptes. Ils sont passés par l’ENA, devenue INSP en 2022 sans que le recrutement ni le cursus n’en soient substantiellement modifiés. Ou par Sciences Po. Depuis 1958, quatre présidents sur huit sont issus de l’ENA : Giscard, Chirac, Hollande, Macron. Douze des vingt-neuf Premiers ministres viennent des grands corps. La majorité des ministres de l’Économie depuis quarante ans est passée par l’ENA. Plus de la moitié des dirigeants du CAC 40 vient de Polytechnique ou de l’ENA.

Aux États-Unis, les dirigeants viennent de Harvard, de Stanford, du MIT, de Wharton, de Chicago, ou de la société civile. En France, ils viennent de l’Inspection des Finances. La promotion Voltaire de l’ENA, sortie en 1980, en livre l’exemple le plus saisissant. Dans une même classe d’une centaine d’élèves : François Hollande, Dominique de Villepin, Ségolène Royal, Michel Sapin, Renaud Donnedieu de Vabres. Cinq membres d’une même promotion, occupant cinq des plus hautes fonctions politiques du pays, dans des camps politiques différents.

La promotion Marc Bloch, sortie en 1997, livre le même signal une génération plus tard : Édouard Philippe, Bruno Le Maire.

Dans les démocraties comparables, rien de tel. Les anciens Premiers ministres britanniques ne viennent pas tous d’une même école. Les chanceliers allemands non plus. Les présidents américains encore moins.

En France, on peut changer de camp. On ne change pas d’école. Le parcours type est connu et balisé. On sort de l’ENA dans un grand corps. On fait quelques années au Conseil d’État ou à l’Inspection. On rejoint un cabinet ministériel — lieu réel du pouvoir, bien plus que le Parlement. On passe dans le privé, banque ou grande entreprise du CAC 40 : c’est le pantouflage. Puis on revient dans le public : c’est le rétro-pantouflage. La Cour des comptes a établi que plus de cinquante-cinq pour cent des inspecteurs des Finances travaillent dans le privé à un moment de leur carrière.

Mais un haut fonctionnaire formé par l’État, promu par l’État, protégé à vie par l’État, dont la culture, les réseaux, l’identité sont entièrement construits par l’État, dans l’État, pour l’État, ne peut pas gouverner cet État en toute indépendance. Pas au seul nom du peuple.

Lincoln avait formulé la démocratie en trois mots à Gettysburg : government of the people, by the people, for the people. Theodore Roosevelt, quarante-neuf ans plus tard, en nommait la dérive : « Behind the ostensible government sits enthroned an invisible government, owing no allegiance and acknowledging no responsibility to the people. » C’était en 1912.

Cent quatorze ans plus tard, la formule décrit la haute fonction publique française. Pas les individus, la structure. Le problème n’est pas celui des personnes, ni de leurs qualités ou de leurs compétences. Il est celui du principe. On ne peut pas être à la fois le produit d’un système et son réformateur. On ne réforme pas ce dont on est issu, ce dont on dépend, ce dont on continuera de dépendre une fois le mandat terminé.

Les grandes démocraties qui ont réussi leurs réformes ont résolu ce problème par une séparation franche entre carrière administrative et mandat politique, parfois par un spoils system. La France a refusé cette séparation au nom de la neutralité et de la compétence. Elle pratique en réalité une politisation indirecte, fondée sur l’entre-soi et la continuité des élites. Sans stratégie concertée ni complot, cette aristocratie d’État maintient sa prééminence dans le temps. La durée de vie moyenne d’un gouvernement sous la Vᵉ République est d’environ dix-sept mois. Depuis 2022, elle est tombée à huit. Les directions centrales, elles, restent en place sur plusieurs décennies. Le ministre passe. Le directeur reste ou revient.

Le politique est locataire. L’administration est propriétaire.

Et les propriétaires, au cours de leur carrière, sont souvent aussi locataires. Dans cet écart temporel, la continuité administrative prend systématiquement le pas sur l’alternance politique. La réforme entre dans la machine. La machine la digère. Elle en ressort conforme.

Cette aristocratie adhère majoritairement au conformisme de 1981. Elle garde les verrous. Elle lubrifie le modèle social de 1945, dont elle est bénéficiaire directe. Les régimes de retraite les plus avantageux sont ceux de la haute fonction publique : pensions calculées sur les six derniers mois, intégrant les primes, assorties de bonifications d’ancienneté que le régime général n’a jamais connues.

Quand un gouvernement annonce une réforme, ce sont les membres de ce corps qui rédigent les projets de loi et les décrets d’application. Les exceptions et clauses de sauvegarde qui préservent leurs avantages sont rarement remises en cause dans le texte final. Elle fait levier sur 1958. L’hyper-présidence concentre le pouvoir dans les cabinets ministériels et à l’Élysée, son terrain naturel. Un conseiller de l’Élysée dispose d’une influence supérieure à celle d’un député élu par cinquante mille citoyens. Elle s’appuie sur 1992 et l’Europe comme horizon et comme débouché. Bruxelles est peuplée de fonctionnaires français qui y ont exporté méthodes et réflexes. L’échelon européen permet un transfert de responsabilité : ce qui ne peut être porté nationalement est présenté comme contrainte européenne et, inversement, ce qui doit être fait est présenté comme obligation européenne.

À ces mécanismes s’ajoute un instrument de régulation interne : les décorations nationales. Légion d’honneur, Ordre du Mérite, Palmes académiques sont distribuées avec la régularité d’un calendrier fiscal. Dans certains corps, recevoir une distinction nationale est une échéance prévisible pour un fonctionnaire sur cinq. Elle ne récompense plus un mérite exceptionnel. Elle signale une appartenance. Napoléon, créant la Légion d’honneur au Conseil d’État le 4 mai 1802, l’avait formulé sans détour : « Il faut parler aux yeux. On mène les hommes avec des hochets. »

Les contre-pouvoirs qui n’en sont pas

Le Conseil constitutionnel, le Conseil d’État, la Cour des comptes, l’Arcom sont désignés dans le débat public comme des « contre-pouvoirs ». Aucun ne procède du suffrage universel. Leurs membres sont nommés par le sommet de l’État. Ces instances ne représentent pas le peuple ; elles représentent l’État sur lui-même.

Sur neuf membres du Conseil constitutionnel, six sont désignés par des autorités issues, dans la pratique actuelle, du même camp politique. Depuis l’inversion du calendrier électoral en 2002, l’alignement entre exécutif et majorité parlementaire est devenu la norme hors cohabitation.

À cela s’ajoute une homogénéité sociologique marquée : anciens ministres, parlementaires, hauts fonctionnaires, magistrats de haut rang. Mêmes parcours, mêmes écoles, mêmes univers de référence.

Le Conseil d’État cumule une double fonction que peu de démocraties tolèrent. Il conseille le gouvernement et juge ses actes. Il écrit la norme et tranche les litiges qu’elle produit. Cette confusion des rôles, présentée comme une expertise, est un biais.

Le fake system

Pour passer outre ces rigidités, les Américains ont le spoils system. À chaque élection présidentielle, environ quatre mille postes fédéraux sont remis en jeu, dont mille deux cents soumis à confirmation du Sénat. Tous publiés dans le Plum Book, consultable par chaque citoyen. Le vainqueur nomme les siens dès son entrée en fonction, ouvertement, massivement, révocablement. À l’alternance, ils partent.

La France fait l’inverse. Le pouvoir nomme aussi ses fidèles, mais au nom de l’indépendance, et au moment où il s’apprête à partir. Les mandats sont longs : neuf ans au Conseil constitutionnel, six ans à l’Arcom et à la Banque de France, sans terme fixe au Conseil d’État et à la Cour des comptes. Ils survivent au sortant. Ils résistent à l’alternance. Le peuple vote ; les postes restent. Le spoils system nomme au début du mandat, pour gouverner. Le système français nomme à la fin, pour remercier. Le premier installe. Le second verrouille.

Les quinze derniers mois en livrent le manuel. Février 2025. Richard Ferrand, ancien secrétaire général d’En Marche, sans mandat électif depuis 2022, est nommé président du Conseil constitutionnel pour neuf ans. Il présidera l’institution lors des élections présidentielles de 2027 et de 2032. Confirmé à une voix près. Même mois, Martin Ajdari prend la présidence de l’Arcom pour six ans. Un an plus tard, Amélie de Montchalin, ministre des Comptes publics, devient Première présidente de la Cour des comptes : elle contrôlera désormais le budget qu’elle a contribué à élaborer. En mai 2026, Didier-Roland Tabuteau fait valoir ses droits à la retraite ; son successeur sera nommé par le même président. Juin 2026. François Villeroy de Galhau démissionne dix-huit mois avant le terme de son mandat ; le calendrier permet à Macron de désigner son successeur.

En quinze mois, cinq des plus hauts postes de l’État pourvus par un président qui ne peut plus se représenter. Tous pour des mandats qui excèdent le sien. Tous des proches, directs ou indirects.

La comparaison internationale

L’Allemagne désigne ses juges constitutionnels par un comité où chaque sénat voit ses huit juges élus à parité par le Bundestag et le Bundesrat. L’élection de chaque juge exige une majorité des deux tiers. Mandat de douze ans, non renouvelable. Avec deux tiers, aucune majorité politique ne peut nommer seule. Chaque juge est un compromis. Et chaque juge est un juriste — trois des huit doivent même avoir préalablement servi comme juges fédéraux.

Le Conseil constitutionnel français repose sur l’exact inverse. Neuf membres, désignés par le président, le président du Sénat, le président de l’Assemblée nationale. Dans la configuration politique actuelle, ces trois autorités relèvent du même camp. Là où le droit allemand requiert un consensus pour nommer, le droit français requiert un consensus pour bloquer. Aucune qualification juridique n’est exigée en France. Richard Ferrand n’est pas juriste.

Le Bundesrechnungshof, équivalent de la Cour des comptes, voit son président proposé par le gouvernement fédéral, puis élu par le Bundestag et le Bundesrat. Mandat de douze ans, non renouvelable. La Première présidente de la Cour des comptes française, elle, est nommée par décret en Conseil des ministres. Une signature. Un décret. Le Royaume-Uni a tranché autrement.

Le Civil Service britannique repose sur un principe formulé en 1854 dans le rapport Northcote-Trevelyan : la séparation absolue entre la carrière administrative et le mandat politique. Une Civil Service Commission supervise toute nomination de Permanent Secretary : concours ouvert, jury indépendant, présentation au Premier ministre d’une liste restreinte. Le principe de neutralité politique est inscrit dans le Civil Service Code.

La France, seule, a choisi un modèle dans lequel les mêmes corps conseillent, jugent, contrôlent et gouvernent ; dans lequel les nominations aux plus hautes fonctions se font par décret, sans consensus parlementaire, sans concours ouvert, sans qualification requise.

Aucune autre grande démocratie occidentale ne fonctionne ainsi.

L’aristocratie d’État ne se contente pas de peupler l’appareil exécutif, elle colonise jusqu’aux instances censées le contrôler. On comprend pourquoi cette mécanique n’a besoin d’aucune concertation pour bloquer une réforme. Mêmes filières, mêmes présupposés, mêmes réflexes : les avis, les contre-propositions, les décrets d’application convergent naturellement vers la préservation de l’architecture existante. La transformation de l’ENA en INSP en 2022 en livre le symbole parfait : même vivier, mêmes concours, mêmes débouchés, nouveau nom.

La réforme des retraites : un cas d’école

Un cas concret, récent, documenté, illustre les travers du système. Emmanuel Macron est à la fois le symptôme, le pourfendeur et la victime de cette aristocratie d’État. Il en est issu. Il l’avait identifiée et a cru pouvoir s’en extraire. Inspecteur des finances à la sortie de l’ENA, il rejoint Rothschild en 2008. En 2012, il revient comme secrétaire général adjoint de l’Élysée. En 2017, président. Contrairement à tous ses prédécesseurs énarques, il démissionne de la fonction publique. Rupture nette.

Dans sa posture de campagne, il se présente comme l’homme de la rupture. Son livre Révolution paru en 2016, le discours de la Porte de Versailles, les meetings : tout joue sur un même registre. Ni droite, ni gauche. L’outsider nomme les choses. Il arrive à l’Élysée avec une majorité absolue, une volonté réelle de réformer, et sans dette à l’égard d’un corps qu’il a quitté. Les premières années le confirment : le marché du travail est assoupli, l’apprentissage décolle, le taux d’emploi atteint son plus haut niveau depuis un demi-siècle. Ce n’est pas rien. Mais son échec est patent sur la « mère de toutes les réformes » : celle des retraites. Formé par l’aristocratie d’État, lucide sur ses mécanismes, il a essayé et échoué.

La retraite par points est une excellente idée. Unifier quarante-deux régimes en un système universel. Macron en confie la conception à Jean-Paul Delevoye, nommé Haut-commissaire en décembre 2017. Dix-huit mois de concertations. Un rapport rendu en juillet 2019. Mais dès le départ, le rapport Delevoye repose sur une hypothèse ténue : « notre système de retraites est aujourd’hui proche de l’équilibre financier ». Le déficit atteint pourtant déjà 4,4 milliards en 2019. Le COR établit deux mois plus tard qu’il atteindrait entre 7,9 et 17,2 milliards en 2025. La bonne architecture est dessinée, les chiffres sont laissés en suspens.

Macron sait. L’âge pivot à 64 ans figure dans le rapport dès juillet 2019. Pourtant, la séquence des promesses publiques est accablante. Mars 2017 : « Nous ne toucherons pas à l’âge de départ à la retraite. » Mars 2019, Grand Débat : « Je ne crois pas qu’il faille reculer l’âge de départ à la retraite. » Octobre 2019, Rodez : « L’âge légal de départ à la retraite, c’est 62 ans, il ne bougera pas. » 11 décembre 2019 : Édouard Philippe annonce l’âge pivot à 64 ans. Sur les retraites, Macron a adopté la méthode qu’il avait promis de répudier : promettre sans chiffrer, différer le conflit, laisser les paramètres douloureux hors du débat. Le contournement a un prix : il prive la réforme de la seule chose qui aurait pu la faire tenir. Un mandat.

Schröder a affronté, perdu le pouvoir, et gagné la réforme. Macron a contourné, gardé le pouvoir, et perdu la réforme. Différence de mandat, plus que de courage.

La grève du 5 décembre 2019 rassemble entre 800 000 et 1,5 million de manifestants. La colère ne vient pas des paramètres puisque 76 % des Français se déclarent favorables à une réforme. Mais 64 % ne font plus confiance à Macron pour la conduire. La défiance s’est accumulée depuis les Gilets jaunes, le Grand Débat, les promesses non tenues.

Le scandale Delevoye achève la démonstration. Le 8 décembre, Le Parisien révèle que le Haut-commissaire siégeait depuis 2016 comme administrateur à l’Institut de formation de la profession de l’assurance, sans l’avoir déclaré. La réforme par points qu’il portait aurait mécaniquement renforcé le recours à l’assurance privée complémentaire ; l’homme chargé de la concevoir siégeait dans un institut du secteur. Deux jours plus tard, Capital révèle un second cumul rémunéré : la présidence d’honneur du think tank Parallaxe, pour 5 368 euros nets par mois en parallèle de ses fonctions gouvernementales. Delevoye finira par déclarer treize mandats au total, dix de plus que les trois mentionnés dans sa déclaration initiale à la HATVP. Le 16 décembre, au douzième jour de grève, il démissionne.

La réforme par points est enterrée avec lui. Le Covid achève de l’effacer. Quand

Macron revient sur le dossier en 2023, c’est avec une ambition réduite à sa plus simple expression : décaler l’âge légal de 62 à 64 ans, passé par le 49.3, sans majorité parlementaire. La réforme la plus nécessaire de la Vᵉ République accouche du colmatage le plus classique. La boucle se referme.

Le réformateur est devenu ce qu’il avait promis de déloger. Macron a choisi l’architecte parmi ceux que le corps acceptait. Le corps n’a pas eu à s’opposer. Il a rédigé le rapport. Il a produit les chiffres. Quand l’architecte est tombé, il n’a pas eu à trahir la réforme. Il lui a suffi de ne pas la sauver. L’immobilisme a gagné sans combattre. Il ne refuse pas. Il n’oppose pas. Il n’attaque pas. Il accueille, il nuance, il attend.

Ce système produit une triple fracture. Démocratique : les visages changent, les réseaux restent. Sociale : ceux qui décident ne sont jamais ceux qui subissent. Politique : le vote devient symbolique. Quand le pouvoir devient invisible, il devient illégitime. Tocqueville l’avait anticipé. Dans De la démocratie en Amérique, il décrit un pouvoir « absolu, minutieux, régulier, prévoyant et doux », non tyrannique, mais tutélaire. Une douce dépossession par un appareil bienveillant qui prend en charge, réglemente, et décide à la place. Deux siècles plus tard, le tableau est réalité. Seul le mandat démocratique, s’il est complet, explicite, annoncé avant l’élection, peut faire contrepoids. Quand le peuple a voté pour un plan précis, l’aristocratie d’État peut encore retarder, complexifier, amender, mais c’est plus difficile.

En 2022, Macron n’a même plus essayé : les retraites figuraient dans le texte, noyées dans un catalogue de cent cinquante propositions, sans hiérarchie, sans chiffrage. Ni programme, ni mandat.

L’aristocratie d’État n’avait définitivement plus grand-chose à craindre du jeune troublion de 2017, l’auteur de Révolution. Un président qui confie sa réforme à l’appareil qui a intérêt à l’enterrer, sans avoir obtenu au préalable du peuple le mandat de la faire, a déjà perdu. La machine le sait.

Locataire contre propriétaire : l’asymétrie décide avant que la bataille ne commence. Pour 2027, avant de poser la première pierre, il convient de dresser la facture, de définir la cible de redressement budgétaire pour tenter de sortir de cette impasse, sans peur de desserrer les verrous, en particulier 1981, tout en préservant au maximum le modèle social. L’aristocratie d’État ne sera pas motrice du grand train de réformes dont le pays a besoin.

C’est au peuple d’imposer un tel mandat par voie démocratique. Last Call — Anatomie d’un sursaut.

C’est tout l’enjeu 2027-2032 : sursaut ou enlisement.