2027 : last call (projet livre 2/15) 1945

CHAPITRE 1 — 1945 : Plus jamais ça

Un modèle social génial pour son époque, insoutenable pour la nôtre.

Il faut commencer par rendre justice à ce qui fut, dans son moment, un acte de génie collectif. La France de l’automne 1945 est un pays saigné. 600 000 morts, dont près de 350 000 civils. Un quart du parc immobilier détruit ou endommagé. La production industrielle est tombée à 40 % de son niveau d’avant-guerre. Les ponts dynamités, les voies ferrées coupées, les ports inutilisables. L’inflation galope. Le marché noir prospère. La faim menace.

Dans ce chaos surgit une idée qui fait consensus entre des hommes que tout oppose par ailleurs, gaullistes et communistes, catholiques et laïcs, patrons et syndicalistes : plus jamais ça. Plus jamais la misère qui avait jeté les ouvriers dans les bras des extrêmes. Plus jamais l’abandon des plus faibles. Plus jamais la France de 1936, où un ouvrier usé par trente ans de labeur mourait sans soins faute de moyens.

Le programme du Conseil national de la Résistance, adopté clandestinement le 15 mars 1944, pose les bases d’un nouveau contrat social. Il prévoit « un plan complet de sécurité sociale, visant à assurer à tous les citoyens des moyens d’existence dans tous les cas où ils sont incapables de se les procurer par le travail ». Le 4 octobre 1945, une ordonnance crée la Sécurité sociale.

Pierre Laroque en est l’architecte, Ambroise Croizat le bâtisseur. En quelques mois, un édifice administratif colossal sort de terre. L’ambition est démesurée et c’est ce qui en fait la grandeur : couvrir l’ensemble de la population contre l’ensemble des risques de l’existence, de la naissance à la mort. Les conditions de l’époque permettent cette audace. La démographie est exceptionnellement favorable, le baby-boom commence, le taux de fécondité frôle trois enfants par femme. L’économie va bientôt tourner à plein régime. Les Trente Glorieuses vont déployer une croissance de cinq à six pour cent par an, le chômage sera inférieur à deux pour cent. Le ratio actifs-retraités atteindra quatre pour un. La charge sera donc légère.

Le modèle sera généreux sans être coûteux. Il est rationnel au sens le plus profond du terme, non pas comme une équation mais comme un contrat. Il répond à ce qu’aucun autre modèle ne pouvait offrir simultanément : la sécurité contre les risques de l’existence, l’équité dans l’accès aux ressources communes, la maîtrise du rythme des transformations.

La même semaine, une autre ordonnance signée par de Gaulle crée l’École nationale d’administration. Le modèle social et sa machine de gestion naissent ensemble, conçus par les mêmes hommes dans le même élan.

Au même moment, de l’autre côté du Rhin L’Allemagne part d’un point bien plus bas.

Cinq millions de morts militaires, 1,5 million de civils tués sous les bombardements, 12 millions de personnes déplacées. Berlin, Hambourg, Cologne, Dresde, Francfort sont des champs de ruines. La production industrielle est tombée au tiers de son niveau de 1938. Le pays n’est plus souverain : il est occupé, divisé en quatre zones, démantelé, dénazifié.

La France reconstruit. L’Allemagne est reconstruite.

À Paris, un État souverain décide seul d’un dispositif universel, public, solidaire. Laroque et Croizat dessinent un monument neuf sur les ruines intellectuelles des systèmes par capitalisation discrédités dans les années 1930. La page est blanche, l’ambition est totale. À Francfort, il n’y a pas d’État pour décider. Les zones d’occupation occidentales réactivent le système hérité de Bismarck : les lois de 1883 sur l’assurance maladie, de 1884 sur l’assurance accident, de 1889 sur l’assurance vieillesse.

L’Allemagne restaure un édifice soixante ans plus ancien que la Sécurité sociale française. Les caisses d’assurance maladie, corporatives et régionales, reprennent leurs activités sous le contrôle des Alliés. Les syndicats se reconstituent. En 1949, quand naît la République fédérale, Adenauer devient chancelier et Erhard ministre de l’Économie. Ils n’ont pas à créer un modèle social. Ils ont à lui donner un cadre politique. Ce cadre s’appelle Soziale Marktwirtschaft, économie sociale de marché, formulé dès le Congrès d’Ahlen de la CDU en février 1947. Ni économie planifiée, ni capitalisme dérégulé. Le marché comme moteur de richesse, l’État comme garant du cadre, les partenaires sociaux comme co-décideurs.

Du même traumatisme naissent ainsi deux systèmes, sur des principes opposés.

Le modèle français est monolithique : une caisse unique, gérée par l’État, financée par des cotisations mutualisées, couvrant tous les risques selon une logique de solidarité universelle. Il est généreux, ambitieux, politiquement emblématique. Il porte la signature d’une nation qui a retrouvé sa souveraineté et veut en faire quelque chose de grand.

Le modèle allemand est pluriel : des caisses concurrentes régionales ou professionnelles, une gestion paritaire entre employeurs et salariés sans monopole d’État, un principe d’équilibre branche par branche, pas de transfert aveugle entre risques. Il porte la signature d’une nation qui n’a plus la souveraineté pour faire grand et qui fait solide.

À ces deux modèles correspondent deux doctrines économiques parallèles. La France nationalise : EDF, GDF, les banques de dépôts, les grands assureurs, Renault. L’État devient actionnaire et employeur à grande échelle. L’Allemagne dénationalise ce qui avait été mis sous la coupe du régime nazi, maintient la propriété privée des grands groupes industriels, et invente la cogestion. La première loi sur la Mitbestimmung est adoptée en 1951 pour la sidérurgie et le charbon : présence paritaire des salariés dans les conseils de surveillance des grandes entreprises. Les salariés ne sont pas seulement protégés, ils décident. La grève devient rare parce que la négociation est réelle.

La France ne connaîtra jamais rien de comparable.

1945-1980 : deux dynamiques

Pendant trente-cinq ans, les deux pays traversent les mêmes chocs et en sortent différemment. Les Trente Glorieuses sont aussi puissantes à Wiesbaden qu’à Paris. La France croît de 5,3 % par an entre 1950 et 1973, l’Allemagne de 5,9 %. Les deux pays élargissent leurs protections sociales. La France crée l’UNEDIC en 1958, généralise les retraites complémentaires. L’Allemagne vote en 1957 la Rentenreform d’Adenauer, qui indexe les pensions sur les salaires : les retraités bénéficient désormais de la croissance. La différence n’est pas dans l’ampleur de la générosité, mais dans la mécanique. Chaque avancée allemande reste branchée sur sa caisse, équilibrée sur ses cotisations, gérée par ses cotisants. Chaque avancée française est mutualisée, étatisée, indifférenciée.

Le choc pétrolier de 1973 révèle la différence. Les deux pays entrent en récession, les deux voient leur chômage grimper. Leurs réponses divergent immédiatement. L’Allemagne, sous Helmut Schmidt — social-démocrate, chancelier de 1974 à 1982 — contient la dépense publique, maintient la discipline du Deutschemark, refuse la relance par la dette. L’inflation reste sous contrôle, autour de 4 à 5 % au pire moment, tandis que l’inflation française dépasse 13 % en 1980. Le chômage monte mais la base industrielle tient.

La France, sous Giscard puis sous les gouvernements Barre, hésite, temporise, emprunte. Le premier déficit budgétaire non épongé date de 1974. Il ne sera jamais comblé. Les protections sociales continuent d’être étendues — préretraites, indemnisation longue du chômage, aides aux entreprises en difficulté — pour amortir le choc sans traiter la cause. Le chômage passe d’environ 350 000 en 1974 à plus de trois millions en 1993. La part de l’industrie, qui représentait 25 % de l’emploi dans les années 1970, en représentera moins de 13 % quarante ans plus tard.

Et la démographie bascule silencieusement. La fécondité chute sous le seuil de renouvellement dès 1975 pendant que l’espérance de vie s’allonge de huit ans en deux générations. En 1946, un homme de 60 ans pouvait espérer vivre encore 15 ans. Aujourd’hui, 23. Pour les femmes, on passe de 18 à près de 28. Ces années supplémentaires sont une bénédiction pour les individus et un désastre pour un système de répartition.

En 1980, les deux pays ont encore des économies comparables mais l’écart commence à se creuser silencieusement.

1981 : Mitterrand et Kohl

Le 10 mai 1981, Mitterrand est élu sur le programme commun. Le 1er octobre 1982, Kohl devient chancelier. Deux alternances à quelques mois d’écart, deux directions opposées. Mitterrand nationalise massivement — cinq groupes industriels, trente-neuf banques —, porte le SMIC à plus 10 %, institue la retraite à 60 ans, la cinquième semaine de congés payés, la semaine de 39 heures. Il élargit 1945. Il croit qu’il peut relancer l’économie par la consommation, dans un contexte où tous ses voisins serrent.

Kohl rompt avec le volontarisme social-démocrate des années Schmidt. Son programme Wende — tournant — discipline les dépenses, réduit les subventions, privatise partiellement, renforce la compétitivité. Il prolonge la discipline monétaire héritée de la Bundesbank et accompagne la restructuration industrielle sans casser le pacte social. En dix-huit mois, le franc est attaqué, dévalué trois fois, et Mitterrand doit opérer le tournant de la rigueur de mars 1983 — blocage des prix, blocage des salaires, emprunt forcé, contrôle des changes.

L’ambition de 1981 est abandonnée. Mais les acquis symboliques restent : retraite à 60 ans, cinquième semaine, 39 heures. La France sort de l’épisode avec les coûts du programme commun et sans ses bénéfices.

L’Allemagne sort de la décennie 1980 avec un modèle intact, une industrie consolidée, des comptes publics sous contrôle. Kohl réalisera la réunification de 1990 sans avoir à démanteler son modèle social. Les deux pays entrent dans les années 1990 avec des structures déjà divergentes : part de l’industrie à 28 % en Allemagne contre 21 % en France, balance commerciale excédentaire à Bonn et en déficit à Paris.

Le verdict de quatre-vingts ans

Les Français ne sont pas des Gaulois réfractaires, les Allemands ne sont pas plus dociles. Leurs dirigeants, quelle que soit leur couleur politique, ont fait des choix profondément différents au même moment, face aux mêmes contraintes. Ce qui sépare les deux trajectoires est résolument politique, pas sociologique.

Et ce qui frappe le plus, à 80 ans de distance, n’est pas l’insoutenabilité du système français. C’est l’impossibilité d’en parler et de le remettre en cause. La Sécurité sociale a cessé d’être un dispositif technique pour devenir un totem. Ses architectes sont des héros nationaux. Le CNR est une référence sacrée. Questionner l’efficacité du système, c’est trahir la Résistance. Proposer une réforme de fond, c’est casser la Sécu. Évoquer d’autres modèles de financement, c’est livrer les malades et les vieux aux marchés financiers. Aucune de ces accusations ne résiste à l’examen. Aucune n’a besoin d’y résister. Elles fonctionnent parce qu’elles disqualifient avant même que l’argument ne soit entendu. Le débat n’a pas lieu.

Le vocabulaire lui-même est piégé. On ne dit pas dépenses, on dit droits acquis. On ne dit pas charges, on dit cotisations. On ne dit pas déficit structurel, on dit trou de la Sécu, comme s’il s’agissait d’un accident passager. Ce glissement sémantique transforme tout diagnostic en agression et toute proposition en trahison.

Pendant ce temps, l’Allemagne débat des lois Hartz. Les Suisses votent leurs trois piliers. Les Néerlandais réforment leur assurance maladie. Les Suédois capitalisent leur Premium Pension. Les Britanniques étendent l’auto-enrolment. Cinq démocraties comparables construisent, corrigent, ajustent, sans que leur modèle social s’effondre ni que leur identité nationale soit trahie.

Seule la France a érigé son architecture de 1945 en monument indiscutable, et seule la France doit aujourd’hui emprunter 152 milliards par an pour maintenir la fiction de son intouchabilité. Le totem ne protège plus seulement le modèle. Il interdit qu’on le sauve.

Comment le système a tenu — et ne tient plus

Le résultat de cette paralysie est connu. Balladur 1993, Juppé 1995 abandonné sous la pression de la rue, Fillon 2003, Sarkozy 2008, Woerth 2010, Touraine 2014, Borne 2023. Chaque réforme recule l’âge légal de quelques mois, allonge la durée de cotisation de quelques trimestres, colmate quelques brèches sans jamais toucher à l’architecture. Chaque réforme paramétrique est présentée comme définitive ; aucune ne l’est jamais.

Le système a pourtant tenu. Par quatre sources de financement successives, chacune épuisant la suivante comme un coureur de fond qui brûle ses réserves l’une après l’autre. D’abord les Trente Glorieuses. La croissance permet de tout financer sans effort. Les recettes augmentent mécaniquement avec l’activité.

Puis la croissance s’effondre, mais la productivité continue d’augmenter, environ 70 % en 40 ans. Les Français produisent plus avec moins d’heures de travail. Cette richesse nouvelle est entièrement captée pour compenser le vieillissement et le ralentissement de la croissance, au lieu d’augmenter les salaires ou de réduire les prix. Enfin, les gains de productivité ralentissent à moins de 1 % par an.

La part des dépenses sociales publiques dans le PIB passe de 20 % en 1980 à 31,5 % aujourd’hui. La pression fiscale atteint son plafond : 43,6 % du PIB, contre 35 % en 1974 et 30 % en 1960. La France est première de la zone euro, devant la Belgique à 45 %, loin devant l’Allemagne à 41 % et la moyenne de l’Union européenne à 40 %.

Il faut trouver autre chose. Ce sera la dette. La France emprunte pour tenir ses engagements sociaux et lègue la facture à ceux qui n’en bénéficieront peut-être jamais au même niveau. Dans le même temps, la part des cotisations dans le financement tombe de près de 100 % en 1980 à moins de 60 % aujourd’hui. La distinction entre assurance sociale et assistance nationale se brouille au point de disparaître.

Le ratio actifs-retraités, qui culminait à plus de quatre pour un dans les années 1960, tombe à moins de deux pour un aujourd’hui. Les projections du Conseil d’orientation des retraites l’estiment à environ 1,4 en 2070 dans le scénario central. Chaque travailleur supportera alors près de 70 % d’un retraité. La charge, légère en 1945, deviendra impossible.

Le système a survécu en consommant successivement son potentiel de croissance, sa productivité, sa capacité de prélèvement et sa capacité d’endettement. Les quatre leviers sont désormais épuisés.

Pourtant, une solution existait Les Pays-Bas l’ont fait en 1952, le Danemark en 1964, la Suisse en 1985, l’Australie en 1992, la Suède en 1998, le Royaume-Uni en 2012. Chaque pays à son rythme, chacun avec sa logique propre — caisses de branche négociées entre partenaires sociaux aux Pays-Bas et au Danemark, obligation légale à trois piliers en Suisse, compte individuel capitalisé en Suède, affiliation automatique au Royaume-Uni.

Tous ont agi pour la même raison : saisir la fenêtre démographique tant qu’elle était ouverte, avant que le vieillissement ne rende le double financement impossible. Tous ont compris que la capitalisation, bien conçue, ne remplace pas la solidarité : elle la sécurise en la désarrimant du seul ratio actifs-retraités.

Il ne s’agit pas de démanteler la Sécurité sociale. Cette caricature est le principal obstacle à toute discussion sérieuse. Il s’agit de la refonder sur une architecture à deux étages qui fonctionne dans de nombreux pays. Un socle universel financé par tous, identique pour tous quel que soit le statut professionnel, qui garantit la solidarité fondamentale. Un étage complémentaire en concurrence régulée, qui introduit la responsabilité individuelle et l’efficacité sans sacrifier la couverture.

C’est ainsi qu’un retraité néerlandais sait à 40 ans combien il touchera à 65, parce qu’une partie de sa retraite dort déjà sur un compte à son nom. C’est ainsi qu’un ouvrier danois ne redoute pas la prochaine réforme, parce qu’il n’est suspendu ni à la démographie de ses cadets, ni aux arbitrages du prochain gouvernement. C’est ainsi que trois pays parmi les plus protecteurs du monde financent leur modèle social sans prélever davantage que nous, et sans l’angoisse française du déficit structurel.

La France n’a jamais franchi le pas. En 1997, la loi Thomas crée des fonds de pension à la française — le gouvernement suivant bloque les décrets, et la loi est abrogée en 2002 sans avoir produit un seul fonds. En 2003, la loi Fillon instaure le PERP et le PERCO, mais facultatifs, sans obligation d’adhésion ni caractère universel — ils n’ont jamais constitué un pilier. À chaque fois, la même accusation a disqualifié le débat avant qu’il ne commence : vous voulez privatiser la Sécu.

Le verrou de 1945 n’est pas le plus difficile à desserrer. Il est le plus critique, compte tenu des sommes engagées. Il est aussi le plus coûteux à lever — la transition entre répartition pure et architecture à deux étages se paie deux fois, pendant quinze à vingt ans, le temps que les deux systèmes cohabitent. Il est aussi l’un des plus longs à mettre en œuvre : les six pays cités plus haut ont tous mis une génération pour atteindre leur vitesse de croisière. Reste un vertige qu’il serait malhonnête d’esquiver. Trente ans de retard, une pyramide démographique qui atteint son point le plus défavorable. Nous arrivons peut-être à la fenêtre au moment même où elle se referme.

Le diagnostic ne fait que commencer. Deuxième verrou : 1958. Prochain chapitre