Schengen : le contrat inachevé (3/3)
Qui décide de quoi pour qui ?
Un étranger titulaire d’un titre de séjour espagnol peut venir en France quatre-vingt-dix jours sur une période de cent quatre-vingts. Son titre espagnol produit un effet juridique en France. C’est la logique même de Schengen.
Derrière cette règle technique se cache pourtant une question que l’Europe n’a jamais tranchée : jusqu’où une décision migratoire prise par un État doit-elle engager les autres ?
Écartons le vieux débat entre ceux qui veulent abolir les frontières et ceux qui veulent les rétablir. Le problème est ailleurs.
Circuler, c’est passer quelques jours dans un autre pays. Résider, c’est être autorisé à vivre durablement quelque part. Schengen organise la première ; chaque État garde l’essentiel de la maîtrise sur la seconde.
Le problème naît quand les deux se rencontrent. Madrid décide qui peut résider en Espagne. Mais certaines conséquences de cette décision valent automatiquement à Paris, à Rome ou à Vienne.
Tout tient à une disposition vieille de trente-six ans : l’article 21 de la convention d’application de Schengen. Il permet à un ressortissant de pays tiers titulaire d’un titre de séjour valable de circuler brièvement dans tous les autres États Schengen.
Le titre est espagnol. Le droit de court séjour qu’il déclenche est européen. Un État prend une décision nationale ; une partie de ses effets devient commune.
Une règle qui avait ses raisons
En 1990, cette clause allait de soi. Une fois les contrôles supprimés entre la France, l’Allemagne, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg, il aurait été absurde qu’un étranger vivant légalement à Bruxelles devienne irrégulier parce qu’il passait le week-end à Lille.
La frontière physique disparaissait ; il fallait que le droit suive.
Elle reste souhaitable. Un ingénieur turc installé à Milan doit pouvoir rencontrer un client à Lyon. Une famille marocaine vivant à Madrid doit pouvoir passer quelques jours en France. Un étudiant à Berlin doit pouvoir visiter Prague. Personne ne souhaite recréer un visa pour chacun de ces déplacements.
L’article 21 n’est donc ni une aberration, ni une erreur oubliée au fond d’un traité. C’est son environnement qui a changé.
Mais, ils étaient cinq à en décider, aux systèmes proches et aux volumes migratoires sans commune mesure avec ceux d’aujourd’hui. Aujourd’hui, ils sont vingt-neuf, aux politiques, aux besoins économiques et aux opinions publiques profondément différents. La règle est restée. L’échelle a changé.
Ce que l’Europe compte, et ce qu’elle ne compte pas
Au 1er janvier 2025, 30,6 millions de ressortissants de pays tiers résidaient dans l’Union, soit 6,8 % de sa population. En 2024, 3,5 millions de premiers titres de séjour ont été délivrés, renouvellements non compris. Près des deux tiers proviennent de cinq pays : l’Espagne en tête avec environ 562 000 titres, devant l’Allemagne, la Pologne, l’Italie et la France.
On sait même ce que produit l’éloignement à l’échelle du continent : 453 000 décisions prononcées en 2024 contre 110 000 retours effectifs. Un sur quatre.
L’Europe sait donc compter les titres qu’elle délivre. Elle ne sait pas répondre à la seule question qui nous intéresse : combien de personnes utilisent chaque année un titre délivré par un État Schengen pour séjourner dans un autre ?
Cherchez le chiffre. Il n’existe nulle part. Dans un espace sans contrôles systématiques aux frontières intérieures, aucun tampon ne marque le passage de l’Espagne vers la France, puis de la France vers l’Italie. Le système européen d’entrée-sortie ne couvre que les frontières extérieures.
Nous connaissons le nombre de documents susceptibles de produire cet effet européen. Nous ne savons absolument rien de l’usage qui en est fait, puisque nous n'avons aucun moyen direct de contrôler la règle des 90 jours
Le premier effet de l'article 21 est juridique. Lorsqu’une personne présente un titre valable délivré par un autre État Schengen, l’administration française ne peut pas faire comme si ce document n’existait pas.
Le titre est national. Son opposabilité est européenne. C’est le cœur du sujet.
L’Espagne change l’échelle
L’Espagne a engagé en 2026 une vaste opération exceptionnelle de régularisation, ouverte le 16 avril et close le 30 juin. Le bilan officiel du ministère de l’Inclusion recense 1 174 978 demandes, dont 609 737 instruites à cette date. Instruites ne veut pas dire accordées, et le total contient vraisemblablement des doublons. Mais l’ordre de grandeur, lui, est établi.
Cette décision appartient à l’Espagne. On peut l’approuver ou la combattre. Ce n’est pas notre sujet.
Notre question commence le lendemain de la délivrance du titre. La personne régularisée n’obtient pas le droit de s’installer ni de travailler en France : un titre espagnol reste espagnol pour la résidence et l’emploi. Mais il produit un droit de “court séjour”, quasi-impossible à contrôler, partout ailleurs.
Le mécanisme n’avait rien de spectaculaire quand il concernait quelques milliers de situations individuelles. Il change de nature politique lorsqu’une décision nationale porte sur plusieurs centaines de milliers de personnes.
Madrid décide chez elle ; Rome, Paris, Berlin et Copenhague intègrent une partie des conséquences dans leur propre ordre juridique. Et réciproquement : ce que ferait demain la France produirait les mêmes effets chez ses voisins.
Comment empêcher cette externalité ?
La réponse la plus simple serait de supprimer l’article 21. Mais la clause ne vise pas seulement les personnes régularisées en Espagne : elle vaut pour tous les résidents légaux de l’espace Schengen qui se déplacent brièvement chez un voisin. Des millions de gens installés de longue date devraient solliciter une autorisation pour passer trois jours de l’autre côté d’une frontière. Ce serait une rupture considérable.
Revenons plutôt au problème. Tous les titres ne s’obtiennent pas aux mêmes conditions et ne donnent pas les mêmes droits. Certains sont délivrés après plusieurs années de résidence. D’autres reposent sur un emploi qualifié, des études, une activité scientifique. D’autres encore résultent d’une décision nationale exceptionnelle. Pourquoi n’en serait-il pas de même en dehors du pays d’accueil ? Pourtant, une fois délivrés, cette différence s’efface : tous ouvrent le même droit de court séjour.
Voilà l’anomalie. Un titre de régularisation d’un an produit aujourd’hui le même effet européen qu’une carte de résident de dix ans.
Proposition de réforme
On peut préserver le principe de l’article 21 tout en y introduisant une distinction. Une autorisation délivrée dans le cadre d’une procédure nationale exceptionnelle conserverait, pendant une période déterminée, un effet seulement territorial. Son titulaire vivrait et travaillerait dans le pays qui l’a régularisé. Puis, après une durée de résidence ou des critères définis collectivement, il accéderait au régime normal de mobilité.
La circulation serait attachée à l’installation durable, non à la décision qui l’a ouverte.
Chaque État reste libre de régulariser. Mais chaque régularisation cesse d’être immédiatement opposable à tous les autres. Ce n’est pas une abrogation. C’est une restriction du périmètre de l’article 21.
Disons tout de suite ce que cette réforme ne fait pas. Elle ne rend pas les frontières intérieures étanches. Une personne pourrait toujours les franchir matériellement, faute de contrôle.
Elle change autre chose : le droit de séjourner chez le voisin. En cas de contrôle, la présence de l’intéressé ne bénéficierait plus automatiquement du régime attaché à l’article 21.
La distinction existe déjà pour le travail. Un titre espagnol ne donne pas le droit de travailler en France, et l’employeur doit vérifier l’autorisation correspondante.
Dans une Europe sans frontières intérieures, le contrôle ne porterait donc plus sur une ligne géographique mais sur les droits attachés à une présence. C’est moins visible qu’une barrière mais c’est juridiquement plus efficace.
Madrid aurait conservé sa souveraineté. Ses partenaires auraient conservé la leur.
Les politiques s’en mêlent
Le 10 août, Édouard Philippe publie une tribune consacrée à la crise de Ceuta. Son diagnostic est le même : dans un espace sans frontières intérieures, la décision d’un pays engage tous les autres.
Sa réponse s’appelle le verrou Schengen. Au-delà d’un seuil défini collectivement, une régularisation massive doit obtenir l’accord préalable des partenaires.
Regardons la machine qu’il faudrait construire. Il faudrait fixer un seuil. Décider ce qu’il mesure : les demandes déposées ou les titres délivrés, sur un an ou sur trois. Trancher si les renouvellements comptent. Si les régularisations au fil de l’eau comptent. Si l’humanitaire compte. Il faudrait désigner qui autorise. La Commission, le Conseil, une majorité, une minorité de blocage. Il faudrait prévoir un recours, puisqu’un refus se conteste. Donc un juge. Donc des années. Il faudrait enfin sanctionner l’État qui passerait outre. Comment ? Au nom de quoi ?
La fausse bonne solution. Une usine à gaz. Quatre étages de procédure pour encadrer une décision qui se prend aujourd’hui en conseil des ministres à Madrid. Et au bout : pas un franchissement irrégulier de moins. Pas un retour de plus.
C’est la signature du remède technocratique. Quand une règle produit un effet non désiré, on en construit une autre au-dessus. Le conformisme d’appareil revendique le courage des mesures sans jamais changer la logique : toujours plus d’Europe.
Ainsi, la tribune de Philippe ne cite pas l’article 21. Pas une fois. Elle veut verrouiller la décision sans jamais nommer la clause qui en diffuse les effets.
L’Europe que nous voulons
Il existe une autre voie. Elle est plus simple, et elle ne demande à personne de renoncer à décider.
Chaque nation demeure pleinement maîtresse de sa politique migratoire sur son sol. Mais ses décisions s’arrêtent à sa frontière.
Non pas une Europe qui décide à la place des peuples. Une Europe des nations qui interdit à la décision des unes de s’imposer aux autres.
Car l’Europe ne peut pas trancher entre des politiques migratoires inconciliables. Elle n’y parviendrait qu’en imposant à des populations entières une orientation dont elles ne veulent pas, dans un domaine qui engage le logement, l’école, l’emploi et la protection sociale.
L’ Europe n’a pas à les réconcilier. Elle a seulement à faire en sorte que chacune reste chez elle.
WOW! ne dira pas combien d’étrangers la France doit accueillir. Ce débat appartient aux électeurs, et à eux seuls. Mais sur la méthode, nous tranchons.
Non au verrou Schengen. Parce qu’il ne réduit rien. Pas un franchissement irrégulier de moins. Pas un retour de plus. Parce qu’il suppose de rouvrir les traités — unanimité des vingt-sept, ratifications, une décennie — ou d’affronter devant la Cour les États mêmes qu’il prétend contraindre. Parce qu’il aggrave le mal qu’il soigne. Aujourd’hui, Madrid décide et Paris supporte une partie des effets : aucun électeur ne peut sanctionner personne. Avec le verrou, Madrid et Paris décideraient ensemble, entre exécutifs, à huis clos : aucun électeur ne le pourrait davantage. Le verrou ne restaure pas la responsabilité. Il la dilue une deuxième fois. Et on appelle cela une rupture.
Oui à la redéfinition du périmètre de l’article 21. Parce qu’elle ne retire à aucun État le droit de décider chez lui : elle définit seulement ce que sa décision emporte chez le voisin. Madrid garde sa souveraineté. Paris garde la sienne.
Parce que la clause relève du droit dérivé. Elle a déjà été substantiellement modifiée deux fois, en 2010 puis en 2013, par des règlements du Parlement européen et du Conseil, à la majorité qualifiée, en codécision. Celui de 2010 s’est même fondé, entre autres, sur l’article 79 du traité : l’article de la politique d’immigration, celui-là même qu’invoquerait un verrou.
Parce que le droit européen sait déjà graduer. La directive de 2003 réserve une mobilité renforcée aux résidents justifiant de cinq années de séjour stable. La distinction ne porterait donc pas sur les personnes, mais sur ce qu’un titre a exigé pour être obtenu. Le principe existe. Il resterait à l’étendre au court séjour.
Parce qu’elle s’inscrirait sur le document lui-même. Le modèle uniforme du titre de séjour comporte un champ « type de titre » et un espace réservé aux remarques. L’Union s’en est servie pour les Britanniques bénéficiaires de l’accord de retrait, dont les titres portent la mention « Art. 50 TUE ». Ce qu’elle a su faire pour le Brexit, elle sait le faire pour une régularisation exceptionnelle. Un mot dans une case.
Reste 2027.
La campagne parlera du nombre. Des expulsions, des quotas, des accords avec les pays tiers. Elle parlera moins de la mécanique qui précède tout cela : lorsqu’un État délivre un titre, quels effets ce titre doit-il produire chez les vingt-huit autres ?
La séquence espagnole vient de poser la question. Édouard Philippe propose de contrôler davantage la décision nationale. Une autre voie consiste à laisser chaque État décider, mais à redéfinir les effets européens de certaines décisions exceptionnelles.
L’une ajoute un verrou. L’autre change la serrure.
L’article 21 a déjà été modifié. Il faut l’adapter à l' Europe des 29 d’aujourd'hui. Quel candidat osera rouvrir le vrai débat ?
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Paul Corey