CESE : vers une solution prospériste (3/3)

L’année 1974 a ouvert deux chemins. À Paris, la France votait son dernier budget en équilibre ; elle n’en a plus connu depuis. À Washington, la même année, le Congrès votait le Budget Act et créait le Congressional Budget Office : une agence sans pouvoir, sans budget à distribuer, sans recommandation à formuler. Mais aucune loi ne peut plus s’en passer.

Cinquante ans plus tard, l’Amérique n’est pas devenue vertueuse : elle vote encore des déficits. Mais elle ne les vote plus sans les voir. La France, elle, a fait l’inverse : elle s’est généreusement dotée d’institutions qui parlent, à l’éxécutif plus qu’au parlement, et d’aucune qui compte.

La plus ancienne de ces institutions qui parlent fête son siècle. Créé en 1925, constitutionnalisé en 1946, le Conseil économique, social et environnemental occupe le palais d’Iéna avec 175 conseillers et 154 agents, pour une dotation qui atteignait 45 millions d’euros hier et 34 millions aujourd’hui. Sa mission : émettre des avis. Sa particularité : rien n’oblige personne à les suivre. En un siècle, quelques idées en sont sorties — le revenu minimum d’insertion doit quelque chose à l’un de ses conseillers. Mais un actif ne se juge pas à ses meilleures années : il se juge à son rendement. Des milliers d’avis, facultatifs, sans suite obligée, sans réexamen : le texte précédent a conclu — au bilan de la prospérabilité, le CESE est une charge.

Ses défenseurs répondent que soixante-douze pays possèdent une institution équivalente. C’est exact, et c’est accablant : aucune n’a jamais empêché un seul déficit. Car pendant que la France perfectionnait l’art de l’avis, les démocraties sérieuses inventaient autre chose.

Ce que les autres ont construit.

Le Congressional Budget Office, d’abord. Environ 275 analystes, économistes pour la plupart, qui produisent chaque année un millier de chiffrages. Sa règle d’airain : aucune recommandation, jamais. Il ne dit pas si une loi est bonne ; il dit ce qu’elle coûte. C’est précisément ce qui le rend inattaquable : les deux partis le maudissent alternativement, et aucun n’a réussi à l’affaiblir, parce qu’un CBO discrédité ne servirait plus à personne. Sa force ne tient ni à sa taille ni à son prestige : elle tient à l’obligation. Aucun texte ne parvient au vote sans son chiffrage. Le CESE émet des avis qu’on peut ignorer ; le CBO produit des nombres qu’on ne peut pas contourner.

L’Office for Budget Responsibility britannique, ensuite. Cinquante personnes — cinquante — suffisent à discipliner le budget d’un pays du G7 : ses prévisions sont celles que le Chancelier doit utiliser, le Trésor ayant renoncé aux siennes. Et lorsqu’en septembre 2022 un gouvernement crut pouvoir présenter un budget sans passer par lui, la sanction ne vint d’aucun tribunal : les marchés s’en chargèrent en quelques jours, et emportèrent le gouvernement. Le gardien avait démontré sa nécessité par son absence. L’OBR enseigne aussi par sa faiblesse : son budget n’est pas sanctuarisé, il se négocie chaque année avec le Trésor qu’il surveille. On retiendra la leçon.

Le Centraal Planbureau néerlandais, enfin, pousse la logique jusqu’aux élections : depuis des décennies, il chiffre les programmes des partis avant le scrutin. Aucune loi ne les y oblige ; mais refuser l’exercice est devenu si suspect que tous s’y soumettent. Voilà le point d’arrivée : une culture où promettre sans chiffrer disqualifie.

Ajoutons le contre-exemple, car il éclaire. Le pays de Galles s’est doté en 2015 d’un commissaire aux générations futures — l’intitulé même de notre affaire. Mais ce commissaire conseille, sensibilise, encourage : il ne constate rien d’opposable. C’est le symétrique inverse du CBO : l’objet sans l’obligation, quand le CBO est l’obligation sans l’objet. Le gardien prospériste doit réunir les deux — le mandat générationnel du Gallois, les dents de l’Américain.

Pour jouer son rôle de gardien, l’institution prospériste doit remplir trois conditions. L’obligation de passer par elle : ses constats conditionnent le vote, ils ne l’accompagnent pas. L’indépendance de sa nomination et de son budget : on ne négocie pas ses crédits avec celui qu’on surveille. L’abstention de recommander : elle constate, elle ne préconise pas — c’est le prix de sa survie sous toutes les majorités. Le CESE ne remplit aucune des trois. Il recommande sans constater, dépend de la dotation annuelle, et rien ne passe par lui.

Reste à nommer le gardien, et à le dessiner.

Appelons-le l’Office du Patrimoine Net.

Sa devise tient en une ligne : mesurer ce que la Nation transmet.

Sa mission en une phrase : l’OPN constate, sans jamais recommander, ce que chaque décision publique ajoute ou soustrait au patrimoine net légué à la génération suivante, et l’oppose à ceux qui décident.

Le mot office dit la sobriété: une fabrique de constats, pas une assemblée. Les mots patrimoine net disent tout le reste : non pas ce que la France dépense, mais ce qu’il lui reste ; non pas le flux de l’année, mais le solde d’une génération.

Sa construction n’exige aucune invention : le Haut Conseil des finances publiques existe depuis 2012, adossé à la Cour des comptes ; il suffit de le transformer. Son mandat devient celui que le texte précédent a défini : qualifier l’actif à l’entrée — l’emprunt n’est légitime que pour un actif identifiable, amortissable, vérifiable — et revenir dix ans après toute politique importante constater le résultat. Réexamen automatique, non facultatif.

L'OPN rapporte au Parlement, et à lui seul. Car l’asymétrie française est là : le gouvernement possède Bercy, ses milliers d’agents et ses modèles ; le Parlement, qui vote la dépense, ne possède aucun compteur en propre. Toutes les démocraties citées ont corrigé cette asymétrie — le CBO et le Congressional Research Service sont des organes du Congrès, pas de la Maison-Blanche.

Comment désigner ses officiers ? L’objection démocratique se présente d’elle-même : puisque cet office pèsera sur la loi, pourquoi ne pas l’élire — au suffrage universel, ou par la société civile ? Parce qu’on n’élit pas le thermomètre. Un gardien élu devient un candidat : il a une plateforme, des électeurs à ménager, une réélection à préparer. Or toute la force du modèle tient à l’abstention de recommander — et un élu qui ne recommande rien trahit ses électeurs, quand un élu qui recommande n’est plus un gardien. Quant à l’élection par la « société civile », le premier texte de ce triptyque en a montré le prix : il faudrait qu’un décret dessine le corps électoral, et l’on retomberait dans la cartographie corporatiste du palais d’Iéna.

Aucune démocratie sérieuse n’élit ses compteurs, et toutes ont convergé vers la même grammaire : le directeur du CBO est nommé conjointement par les présidents des deux chambres ; les membres de l’OBR sont soumis au veto d’une commission parlementaire transpartisane ; le Portugal fait proposer les siens conjointement par sa banque centrale et sa cour des comptes — deux indépendances se portant mutuellement garantes ; l’Allemagne réserve deux de ses cinq « sages » à des économistes proposés par les syndicats et le patronat — la société civile y propose des compétences, elle ne désigne pas des représentants. L’élection est la bonne procédure pour décider ; elle ne l’est pas pour compter.

D’où le dessin : un collège de cinq officiers plutôt qu’un directeur seul. La collégialité protège mieux qu’un homme. Trois nommés conjointement par les présidents des deux chambres sur proposition des commissions des finances, après audition publique et à la majorité qualifiée, la supermajorité forçant l’accord transpartisan. Deux sur proposition croisée du premier président de la Cour des comptes et du gouverneur de la Banque de France. Mandats de dix ans, non renouvelables, échelonnés : aucune législature ne nommera jamais le collège entier, le mandat du gardien épouse l’horizon qu’il surveille, et sa non-reconduction le libère de toute complaisance.

Son budget, enfin, inscrit en loi organique — la leçon de l’OBR. L’OBN ne tirera pas sa légitimité du suffrage, mais de la procédure : on élit ceux qui promettent, on assermente ceux qui comptent.

Sa taille, maintenant — et c’est ici que la comparaison devient cruelle. L’OBR discipline le Royaume-Uni avec cinquante analystes ; le dixième du budget du CESE y suffit. L’Office ne produira pas les données : l’INSEE évalue le patrimoine, la Cour ausculte les comptes, France Stratégie projette. Il fera ce que personne ne fait : les assembler en un bilan annexé à chaque loi de finances, et les rendre opposables. La France n’a pas besoin d’une administration de plus ; elle a besoin d’une addition que nul ne puisse refuser de lire.

L’objection viendra : supprimer une assemblée constitutionnelle pour créer un office de cinquante personnes, quelle disproportion. C’est exactement cela. La disproportion est la démonstration. Un siècle d’avis n’a pas retenu un seul déficit ; cinquante analystes britanniques ont renversé un gouvernement qui prétendait se passer d’eux. La puissance d’une institution ne se mesure pas à ses effectifs ni à son palais : elle se mesure à ce qu’on ne peut pas faire sans elle.

Le CESE aura eu cent ans et le dernier budget en équilibre en aura bientôt cinquante-deux. Ces deux anniversaires disent le même pays : celui qui a tout construit pour délibérer, rien pour rendre compte. L’Office du Bilan de la Nation n’ajoutera pas une voix au concert des avis. Il posera, chaque année, la seule question que le palais d’Iéna n’a jamais posée en un siècle : qu’avons-nous transmis ?

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