Révolution Macron : quel bilan derrière les annonces ?

Dix-huit propositions reprises sur les cent quarante-six promises à la Convention citoyenne pour le climat. Une école supprimée qui a surtout changé de nom et conservé le même système pour former - et gérer les carrières - des hauts fonctionnaires. Un système de retraite promis universel, devenu paramétrique, puis suspendu. Neuf ans d’annonces historiques : qu’en reste-t-il ?

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Une réforme se mesure à ce qu’elle produit, pas à ce qu'elle promet le jour de son annonce. Il en est de même pour un quinquennat, ou deux…

Le bilan n’est pas nul. Les ordonnances de 2017 ont modifié le droit du travail. La fiscalité du capital a été profondément réformée. L’apprentissage est passé d’environ 306 000 entrées en 2017 à près de 890 000 en 2024. Des réformes ont donc bien eu lieu. Mais le temps abîme les trophées : les entrées en apprentissage sont retombées à 846 700 en 2025, première baisse en dix ans, pour environ quinze milliards d’euros de dépenses annuelles.

Surtout, les grandes ruptures annoncées racontent une autre histoire.

L’ENA devait disparaître. Elle est devenue l’Institut national du service public (INSP), dans les mêmes locaux strasbourgeois. Cette fois, la réforme mord : quinze corps fondus en un corps unique d’administrateurs de l’État, fin de l’accès direct aux grands corps, classement de sortie supprimé pour la promotion entrée en janvier 2024. Puis les décrets arrivent. Dès mars 2022, des statuts d’emploi rétablissent une partie des périmètres que la réforme venait de bouleverser. L’école a changé d’enseigne. Le moule, beaucoup moins.

Annoncée devant le Congrès le 3 juillet 2017, la grande réforme institutionnelle devait réduire de 30 % le nombre de parlementaires, introduire une dose de 15 % de proportionnelle et limiter le cumul dans le temps. Déposée en mai 2018, interrompue en juillet, retirée en août 2019, remplacée par un texte abandonné en 2020 : elle n’a jamais été votée.

Le CESE devait devenir une « chambre du futur ». La promesse figurait dans le projet de loi constitutionnelle enterré avec le reste. Ce qui a survécu est une loi organique qui a ramené les effectifs de 233 à 175 membres et abaissé le seuil de pétition de 500 000 à 150 000 signatures. Le caractère consultatif des avis, lui, est inscrit dans la Constitution. Le changer exigeait précisément la révision qui venait d’être abandonnée.

Puis il y eut la Convention citoyenne pour le climat. Cent cinquante citoyens tirés au sort, huit mois de travaux, 149 propositions. Le 29 juin 2020, Emmanuel Macron s’engage à en reprendre 146 « sans filtre ». Huit mois plus tard, Le Monde en compte dix-huit reprises intégralement : 12 %. Cent dix-neuf des cent cinquante citoyens évaluent eux-mêmes la traduction de leur travail : 3,3 sur 10.

Deux mots avaient suscité l’espoir : sans filtre. Le filtre est précisément ce qui a suivi.

Les retraites offrent l’exemple le plus spectaculaire.

En 2017, la promesse est celle d’un système universel par points, plus simple et plus équitable. Deux ans de concertation, une longue crise sociale, puis l’abandon en 2020. En 2023, changement de logique : le système reste, l’âge légal doit monter jusqu’à 64 ans, le texte passe par le 49.3.

En 2025, nouveau virage : la montée en charge est partiellement suspendue et l’âge légal reste à 62 ans et 9 mois pour certaines générations. Et pour que cette suspension existe concrètement, il faut encore un décret du 7 mai 2026, applicable aux pensions prenant effet au 1er septembre.

En neuf ans, on est passé du système universel aux 64 ans, puis à la suspension partielle par décret. Le chantier demeure entier.

Pourquoi cet écart ?

Le Parlement n’explique pas tout. En 2017, le pouvoir dispose d’une majorité absolue, d’un mouvement neuf et d’une opposition en miettes. Le droit du travail est réécrit en quelques mois. Pourtant, la réforme institutionnelle s’enlise et la transformation de l’appareil d’État reste contenue.

Après 2022, la contrainte parlementaire devient réelle : majorité relative, puis Assemblée sans majorité, gouvernements fragiles. Elle explique une partie du ralentissement, pas le mécanisme, qui fonctionnait déjà lorsque la majorité était pleine.

L’angle mort est ailleurs : le dernier kilomètre.

Une loi votée ne suffit pas. Il faut des décrets, des arrêtés, des circulaires, des crédits. Le politique annonce, le Parlement vote, l’administration applique. Entre les trois, la réforme change de taille. Et souvent, elle rétrécit.

Le Sénat appelle son contrôle le « service après vote ». Le gouvernement s’engage depuis 2008 à publier les textes d’application dans les six mois suivant la promulgation ; les commissions sénatoriales vérifient, loi par loi, ce qui est effectivement sorti.

Pour la session 2023-2024, 59 % seulement des mesures attendues avaient été prises, contre près de 80 % en 2017-2018. Le délai moyen de parution atteint 11,6 mois en 2025, contre 5,3 en 2020, soit presque le double du délai que l’exécutif s’impose à lui-même.

Nous suivons avec passion la naissance d’une réforme. Puis nous la laissons seule avec l’administration, loin des micros et des caméras.

La démocratie française surveille le premier kilomètre des réformes. Presque jamais le dernier.

Le phénomène ne commence évidemment pas avec Emmanuel Macron. La rupture avec le capitalisme de 1981 a rencontré la rigueur de 1983. La « fracture sociale » de 1995 n’a pas disparu. La « guerre à la finance » de 2012 a précédé le « pacte de responsabilité ». Mais depuis 2017, l’écart est particulièrement visible parce que la rupture était elle-même la promesse.

Le livre s’appelait Révolution. Le vocabulaire annonçait la table rase. Le réel a livré un ravalement de façade.

Nos politiques savent parfaitement organiser le jour de l’annonce. Il est grand temps d’organiser aussi bien le jour des comptes. D’autres démocraties l’ont déjà fait.

En Allemagne, toute norme dont le coût annuel de conformité dépasse un million d’euros doit faire l’objet d’une évaluation a posteriori confrontant les effets attendus aux effets constatés.

Au Royaume-Uni, les ministères peuvent être appelés, trois à cinq ans après le vote d’une loi, à produire un mémorandum d’évaluation destiné au Parlement. Le dispositif britannique est imparfait, mais le principe est là : le vote ouvre une obligation de rendre compte.

L’OCDE recommande à la France de systématiser une pratique qu’elle exerce encore au cas par cas.

Un calendrier ne suffira pourtant pas. La perte de charge se produit dans une architecture de conduites et de vannes, et c’est cette architecture qu’il faut reprendre.

La haute administration. Le dernier kilomètre reste anonyme : aucun nom n’est attaché au décret qui n’arrive jamais, aucune échéance n’engage personne. Chaque texte d’application appelle un responsable identifié, une date publique, une conséquence en cas de retard. Le pouvoir de nommer aux postes de direction doit s’accompagner du devoir de répondre de ce qui a été appliqué.

Le Parlement. Le Sénat produit déjà les chiffres du service après vote, année après année, sans que personne en tire quoi que ce soit. Trois ans après chaque grande réforme, le ministre responsable doit venir répondre publiquement de cinq questions. Qu’avait-on promis ? Qu’a-t-on voté ? Qu’a-t-on appliqué ? Combien cela a-t-il coûté ? Qu’est-ce qui a changé ? Une page suffit, un débat s’ensuit, l’écart devient public.

La réforme institutionnelle. La dose de proportionnelle, la limitation du cumul dans le temps, le rééquilibrage entre exécutif et Parlement dormaient dans un texte déposé en mai 2018 et retiré en août 2019. Le sort de ce texte contient toute la démonstration.

La réforme censée renforcer le contrôle a été la première à disparaître, sans vote, sans débat final, sans que personne ait eu à s’en expliquer. Un pouvoir disposant de la majorité absolue a laissé mourir la seule réforme qui l’aurait obligé à rendre des comptes.

La perte de charge relève du choix autant que de la fatalité technique. Ce chantier est prioritaire : sans capacité de contrôle rétablie, les deux autres restent des promesses exposées au sort de toutes celles qui les précèdent dans cet article.

Neuf ans de pouvoir se résument à cette perte de charge entre la promesse et l’arrivée. Quelques réformes arrivent presque entières. Beaucoup arrivent réduites. Plusieurs n’arrivent jamais.

Rien ne garantit qu’il en aille autrement après 2027. Chaque candidat devra donc expliquer par quel dispositif il compte réduire cette perte de charge pendant son quinquennat.

Celui ou celle qui inscrit ces trois chantiers dans son projet aura tiré la leçon la plus utile de la décennie écoulée. Les autres promettront la même pression au départ, et livreront le même vide à l’arrivée.

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